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    關于對托管(承包)煤礦監察的初步思考

    工作心得體會范文 相關范文 編輯:夏桐 發布時間:2019-8-6

    關于對托管(承包)煤礦監察的初步思考

    自我省煤礦實行托管以來,尤其是一些大型國有企業或具有煤礦生產專業化運營管理經驗的國有企業開展煤礦托管工作以來,發揮了其辦礦經驗豐富、專業技術力量強、安全管理水平高的優勢,促進了被托管煤礦技術、裝備和管理水平的提高。但一些托管煤礦未按照相關規定進行整體托管,將采掘工作面作為獨立工程進行承包,出現安全責任不落實、轉移監管責任等問題,仍然存在違法違規承包、分包、轉包,以包代管、托管不規范等問題,給安全監察帶來新的挑戰。近期因多次涉及托管(承包)煤礦相關事宜,尤其是我省近期發生的“12·24”和“1·12”煤礦事故,不僅在社會上造成了不良影響,也給我省煤礦安全管理帶來極大壓力,本人對煤礦托管相關規定及煤礦托管的一些要求和做法進行了梳理和學習,主要有以下體會,望能在今后工作中對處理煤礦托管問題有所幫助。

    一、對煤礦托管概念的理解

    對煤礦來講,“托管”似乎是近些年來比較時尚的概念,其實與以前經常所謂的“承包”差不多。我們知道“煤礦托管”是指煤炭企業的資產所有者,將煤炭企業法人財產權的整體或部分以契約的形式,在一定的條件下,一定的時期內讓渡出來,委托給其它的企業法人或自然人進行管理并從事經營,從而形成委托方、受托方、被委托方之間的相互利益的制約關系,實現企業資產的保值增值。“煤礦承包”準確的說應是“承包煤礦經營管理”,是指煤礦企業與承包者間訂立承包經營合同,將企業的“

    經營管理權”全部或部分在一定期限內交給承包者,由承包者對企業進行經營管理,并承擔經營風險及獲取企業收益的行為。以上涉及到的“全部”就是“整體”的意思。整體托管和整體承包核心基本相同的,基本的管理運營模式也基本相同。主要都是由承托方(承包方)來實現的。由于整體托管和整體承包都是企業經營管理的一種補充措施,不能消滅、變更原有企業或創設新的企業,也不能改變企業的法人地位、名稱和經營范圍。整體托管和整體承包的經濟合作形式符合煤炭行業安全發展的要求,從國家層面講屬于鼓勵和支持的。

    二、近年來國家和地方相關部門對煤礦托管的要求

    (一)涉及托管(承包)的相關安全生產法律法規規章

    涉及的法律法規規章主要有《安全生產法》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》等。《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》中的第十三項將“煤礦實行整體承包生產經營后未重新安全生產許可證和煤炭生許可證,從事生產的或者承包方再次轉包的,以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包的”列為重大生產安全事故隱患,《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》中對此項重大生產安全事故隱患細化了五種情形,并將“整體承包”和“整體托管”放置一起進行描述。

    (二)涉及托管的規范性文件

    2009年8月國家14部委《關于深化煤礦整頓關閉工作的指導意見》(安監總煤監〔2009〕157號)中“大型煤礦企業通過托管、租賃、幫扶等方式管理的小煤礦,由原企業承擔安全生產主體責任,安全指標按原企業類型統計考核”。

    2012年2月,為了切實做好大礦托管小煤礦工作,提升小煤礦安全管理水平,**省煤礦整頓關閉和資源整合工作領導小組印發了《**省國有重點煤礦企業托管小煤礦工作指導意見》〔2012〕1號),在意見中對托管工作的基本原則、托管煤礦條件、托管工作程序以及相關規定和要求做了詳細說明。

    2015年2月**省煤炭生產安全監督管理局為解決煤礦托管中存在的問題,印發了《關于繼續加強小煤礦托管工作的緊急通知》(陜煤局發〔2015〕10號),在通知中明確要求:①煤礦托管采取整體托管形式,承托方針對被托管小煤礦組建管理機構,抽調或組建符合規定的隊伍,對承托方的安全、生產、技術實施全面管理。禁止針對被托管小煤礦的生產、建設、安全、技術等活動中的一個或多個環節進行部分托管,以及以管理或技術服務等形式的托管方式。②委托方必須是合法的生產、建設、技術改造、改擴建和資源整合煤礦。生產煤礦必須取得有效的“五證一照”(采礦許可證、營業執照、礦長安全資格證、煤礦安全生產許可證);新建煤礦必須取得采礦許可證及準予建設的審批文件;技術改造、改擴建和資源整合煤礦必須取得相關審批文件。③承托方必須是具有法人資格的中省煤礦企業。中省煤礦企業為托管小煤礦選派的生產、安全管理和技術人員必須滿足安全生產需要。被托管小煤礦是安全生產的主體,負安全主體責任。④各托管機構對小煤礦安全、生產、技術全面管理,負企業安全管理責任,各托管機構要認真履行職責,每月至少組織2次托管小煤礦安全大檢查,對查出的各類隱患要監督整改到位;切實加強對派駐到小煤礦的礦級領導和各類管理人員的日常考核,對于不認真履行工作職責、業務水平不高、生產安全狀況不如實上報的人員要調離工作崗位并嚴肅處理。⑤鼓勵專業化管理團隊以托管、入股等方式管理小煤礦,提高小煤礦技術裝備和安全管理水平。

    2014年7月在《國家煤礦安監局關于全面托管有關問題的復函》(煤安監司函辦〔2014〕20號)函文中明確表明煤礦托管這種經濟合作形式符合煤炭行業安全發展的要求,應當鼓勵和支持。同時明確了安全生產責任:委托方企業法定代表人(實際控制人或主要負責人)是托管煤礦安全生產第一責任人,負主體責任;承托方對所托煤礦的安全、生產、技術實施全面管理,負安全管理責任。除本文規定外,煤礦在托管期間發生違法違規行為,由雙方按照約定的安全責任承擔各自責任。

    2015 年 2 月 16 日國家局下發了《關于加強煤礦托管安全監管監察工作的通知》(安監總煤監〔2015〕15號),在此通知中對托管條件進行了明確規定“承托單位應為證照合法有效、具有法人資格的大型國有煤炭企業或具有煤礦生產專業化運營管理經驗的單位”,對“煤礦托管必須采取整體托管形式。”“托管煤礦應保證安全生產所必須的資金投入,按規定提取和使用安全生產費用。”并要求“承托單位要對托管煤礦的生產、技術、安全實施全面管理,不得進行部分托管,或以技術服務、分項承包的形式進行托管,不得將托管煤礦再次委托第三方管理。同時,要將托管煤礦納入承托單位的統一安全管理體系,承托單位上級主管單位要對托管煤礦進行安全管理,并承擔相應的安全責任;承托單位應當按照法律、法規等規定,組建安全生產管理機構,配齊礦長、總工程師和分管安全、生產、機電的副礦長,以及負責采煤、掘進、機電運輸、通風、地質測量工作的專業技術人員,重新組建成建制的生產隊伍,建立健全安全生產責任制、安全管理和隱患排查治理等相關規章制度。為托管煤礦組建的安全管理團隊不得兼管其他煤礦;承托單位應當強化對托管煤礦從業人員的教育和培訓,將托管煤礦的教育培訓納入本單位安全生產教育和培訓計劃。”對托管煤礦的監管、監察提出了“加強對轄區內托管煤礦的監督管理,檢查承托企業的安全資質是否符合規定,安全生產管理團隊是否到位;檢查托管煤礦安全生產管理機構、制度是否健全,安全責任是否落實。”

    為做好我省“三項攻堅”,2018年 3月省人民政府辦公廳印發了《**省人民政府辦公廳關于印發全省道路交通煤礦危險化學品安全三項攻堅行動方案的通知》(陜政辦發〔2018〕14號),在《煤礦安全攻堅行動方案》中關于對托管煤礦的要求是:集中查處承托方安全資質是否符合規定,是否存在無資質或掛靠資質托管煤礦問題;是否明確并落實承托方、委托方安全生產責任,承托方及其上級公司是否按照自辦煤礦對托管煤礦安全進行管理;是否存在非整體托管、違規轉包分包問題。

    三、我省煤礦托管工作中存在的困惑

    困惑一:一些監管、監察人員對煤礦的委托方(甲方)和承托方(乙方)均要求配齊礦長、總工程師和分管安全、生產、機電的副礦長,以及負責采煤、掘進、機電運輸、通風、地質測量工作的專業技術人員。但是從以上的法律法規及規范性文件來看,都沒有要求委托方在承托方成立安全管理機構的基礎上,再配齊礦長、總工程師和分管安全、生產、機電的副礦長,以及負責采煤、掘進、機電運輸、通風、地質測量工作的專業技術人員。此要求是否合法合規合理值得考量。

    困惑二:委托方和承托方對托管工作的認識有偏差,委托方不放權,不授權,承托方僅僅是生產承包,技術和管理視而不理。生產、安全、技術管理“兩張皮”現象嚴重,沒有真正起到提升托管煤礦的安全管理水平。委托方和承托方各自為政,而且技術、管理服務不得力,對于建設礦井不按建設施工順序施工,不依法依規組織生產,煤礦企業存在重大生產安全事故隱患不不停整頓等嚴重的違法違規行為。如何解決這些現象,眼下沒有更好的有效的方法。

    困惑三:對托管煤礦的檢查、監察側重點在煤礦現場,基本上是承托方的相關事項,而對于委托方如何進行檢查、監察沒有,明確的要求,也沒有說明對承托方的上級公司如何進行檢查。委托方如何對承托方實施監督沒有細致的說明。對檢查、監察出的安全隱患由誰來督促整改落實也沒有統一的規定,一般由委托方來執行,目前已經出現落實不到位、監督是否得力,有待考察。

    困惑四:當前大家都明白托管煤礦的安全責任劃分,委托方負主體責任,承托方負管理責任。但是委托方的主體責任的具體體現形式是什么,如何履行其主體責任,對于部分監察人員來講,還不是太明白。在“安監總煤監〔2015〕15號文”中僅僅表述了:監察部門只是按照《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》嚴格對托管煤礦進行審查,不符合條件的,要依法暫扣其安全生產許可證;承托企業的安全資質是否符合規定、安全生產管理團隊是否到位,托管煤礦安全生產管理機構、制度是否健全,安全責任是否落實則是地方政府及煤炭行業管理、煤礦安全監管部門的事兒。

    四、以后堅持的原則和采取的措施

    堅持“法無禁止即可為,法無授權不可為”的原則,來規范托管煤礦的委托方和承托方,凡是法律法規規章等沒有明確的,我們既不能要求煤礦企業做什么,也不能因沒有做到沒有規定的事項而處罰。

    堅持承托方全面管理的原則,鼓勵和支持承托方實施全面的管理,我認為監察應側重于承托方,對其實施的全面管理進行監察,提出的問題應由承托方提出整改方案并落實整改,由委托方來監督整改。

    堅持承托方的上級公司督促和屬地監管部門檢查驗收的原則,共同完成生產安全事故隱患整改。

    堅持監察檢查礦井時一并將承托方上級公司對承托方的定期檢查監督情況和委托方監督情況納入檢查范圍,一旦發現檢查監督不到位,一并進行處理并對相關責任人進行追責。



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